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      北極海洋空間規劃:現狀、挑戰與中國參與

      2020-10-12 11:16:43 來源: 《邊界與海洋研究》2020年第3期 作者: 韓琪 楊振姣
      摘要:北極海洋空間規劃對于協調海洋空間的發展需求,緩解用海沖突,推動北極治理的良性發展具有重要意義,是實現北極治理的共商、共建、共享的最佳路徑。

        北極海洋空間規劃:現狀、挑戰與中國參與

        內容摘要:基于當前北極治理的現實需求,海洋空間規劃作為一種綜合性海域管理工具,是緩解北極治理困境的有效選擇。現已開展的北極海洋空間規劃主要圍繞國家與國際兩個層面來展開,整體來說北極海洋空間規劃尚處于起步階段。鑒于北極獨特的氣候條件以及復雜的政治環境,進一步推進北極海洋空間規劃的困境在于海域劃界爭端、生態管理理念的落地困難、治理機制的局限性以及極地規劃技術的不成熟等。中國作為負責任大國,同時又是北極利益的攸關國,應努力把握機遇,積極推進北極公海區域的海洋空間規劃。具體而言,可從理念傳播、平臺構建、科技優化、技術支撐等方面出發,為北極海洋空間規劃的發展貢獻中國智慧。

        關鍵詞:北極治理;海洋空間規劃;跨界治理;中國參與

        作者簡介:韓琪,中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生;山東青島,266100。楊振姣,中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授;山東青島,266100。

        基金項目:本文系國家社科規劃項目一般項目“‘命運共同體’視角下的北極海洋生態安全治理機制研究”(17BZZ07)階段性研究成果。

        隨著全球氣候變化的加劇,北極海域生態保護和人類活動之間的矛盾逐漸顯現。這一背景對北極的可持續發展提出了更高的要求。基于北極治理的現實需求,海洋空間規劃(Marine Spatial Planning,MSP)作為一種綜合性海域管理工具,能有效統籌北極海域內生態保護、資源配置、政策協調等問題。科學的海洋空間規劃是有效的統籌工具,能夠從時間與空間兩個尺度上衡量北極資源供給、生態保護與經濟發展之間的關系。在北極治理法制體系尚不完備的狀態下,北極海洋空間規劃還可通過政策約束的方式,合理規范、協調各國在北極地區的治理行動,協調各主體間的利益沖突,促進北極治理空間權利的平等化發展。因此,在北極地區積極推動海洋空間規劃手段的應用,是實現北極治理可持續發展的重要選擇。

        海洋空間規劃最早主要運用于漁業和航運方面。隨著人類對海洋利用活動的增加,其規劃體系日臻完善,與海洋空間規劃相關的研究也隨之不斷深入。2004年,英國環境、食品和農村事務部首次就海洋空間規劃的概念作出了較為系統的解讀,指出海洋空間規劃是為管理和保護海洋環境,解決多重、復雜、潛在的用海沖突而實施的具有戰略性和前瞻性的規劃措施。此后,聯合國教科文組織國際海洋學委員會(UNESCO International Oceanographic Commission)于2006年召開首屆海洋空間規劃國際研討會,指出海洋空間規劃是對人類用海活動的時空分布進行分析和配置,以實現生態、社會、經濟目標的公共過程,是以生態系統為基礎的規劃。在不斷吸收國際海洋空間規劃理論經驗的基礎上,徐叢春等國內學者指出,海洋空間規劃是有效統籌人類用海沖突的決策過程,在促進資源可持續利用、優化海域管理、協調解決人類活動與自然環境保護之間的矛盾沖突上具有重要效用。雖然學者們關于海洋空間規劃的概念界定略有不同,但概括說來,海洋空間規劃包括以下幾點內涵特征:第一,規劃的本質是一種制度安排,海洋空間規劃可以看作是海洋公共政策在空間上的投影,其法律屬性和強制約束力正不斷增強;第二,海洋空間規劃的目的是平衡不同海域、不同用途以及不同利益主體間的矛盾沖突,以實現生態、社會、經濟發展的多重目標,最終實現人海和諧;第三,規劃調整的核心對象是人類對海洋產生的一系列開發利用和保護行為,是對人類活動在海域時空分布上的調整和規范;此外,在國際組織及全球大環境的推動下,海洋空間規劃的時代內涵正不斷豐富。目前,已開展的北極海洋空間規劃主要包含北極國家管轄范圍內的國家級海洋空間規劃以及超越國家管轄范圍的國際層面的北極海洋空間規劃。由于受到北極地區復雜政治環境及地緣因素的限制,中國對北極海洋空間規劃的參與,主要是針對北極公海區域的海洋空間規劃來展開的。

        一、北極海洋空間規劃現狀

        北極海洋空間規劃可分為由北極國家在各自管轄范圍內制定和實施的海洋管理計劃、規劃,以及由國際組織為主體在國際層面頒布的北極用海計劃。

        (一)國家層面的北極海洋空間規劃

        1.俄羅斯北極海洋空間規劃

        俄羅斯的北極海洋空間規劃十分注重對海域自然遺產的保護,其特點之一是設立海洋保護區,如將東西伯利亞海和楚科奇海之間的弗蘭格爾島及其周圍水域指定為國家重點自然保護區。2008年,俄羅斯通過對管轄范圍內北極海域的差異性分析,在北極確定了37個需要重點保護的海域。目前,俄羅斯北極海洋保護區主要由一個國家保護區網絡和七個地區網絡共同構成,總面積達14260平方公里。與此同時,俄羅斯正努力加強和擴大北極海域的國家級及區域性海洋保護區制度。2011年俄羅斯發布了《北極地區海洋和沿海生物多樣性地圖集》,該地圖集對北極自然地理和生物地理區劃進行了詳細展示。地圖集依據海域地理空間、生物資源基礎及發展潛力等基礎數據,對北極海域空間進行了劃分,將俄羅斯的北極海域劃分為多用途開發區、商業捕漁區、自然保護區、沿北海航線密集運輸區和潛在運輸區以及科學考察區等不同海域管理空間,并針對各海域的不同情況提出了相關管理和利用的建議,為俄羅斯北極海洋空間規劃的制定提供了初步方案。但鑒于北極地區獨特的地理位置和資源條件,俄羅斯當地社區比較擔心北極資源開發活動對其傳統生活方式的影響,而其他感興趣的利益相關者團體則大都處于較遠的地理位置,這在某種意義上也限制了俄羅斯北極海洋空間規劃的多元參與程度。

        2.加拿大北極海洋空間規劃

        波弗特海是加拿大五大海洋管理區之一,屬于典型的北極海洋區域。2008年,加拿大發布了波弗特海“生態系統概況和評估報告”(EOAR),確定了波弗特海域內32個生態保護區。2009年加拿大又發布了《波弗特海洋綜合管理計劃》,該計劃提出在未來通過海洋空間規劃來管理波弗特海,以期促進海域內資源使用與管理工作的統籌規劃。《波弗特海洋綜合管理計劃》以《加拿大海洋法》為基本依據,其特色在于將涉海部門職責共同化,以實現管理海域的可持續發展。“基于生態系統的綜合性海洋管理”是該規劃的主要亮點,但也面臨著諸多操作性難題。比如,確定規劃邊界要受到較多的行政因素干擾,邊界劃定未能充分尊重生態系統的完整性。此外,加拿大海洋綜合管理工作以漁業與海洋部為主導,在?波弗特海洋綜合管理計劃?的制定與實施過程中,這種部門主導型的海洋空間規劃難以有效平衡整個生態系統內部的綜合發展目標,部門間的利益得不到有效協調。

        3.挪威北極海洋空間規劃

        挪威的北極海洋空間規劃主要由《巴倫支海—羅弗敦地區綜合管理計劃》和《挪威綜合管理計劃》共同構成。為有效協調和管理人類用海活動,挪威政府于2006年頒布《巴倫支海—羅弗敦地區海洋環境綜合管理計劃?2011年挪威政府對該規劃邊界重新做出調整,使其更加尊重自然生態系統間的完整性。2015年挪威政府對該計劃進行了第二次更新,重點加強了對巴倫支海—羅弗敦北部邊緣冰區的管理。挪威政府在完成巴倫支海—羅弗敦地區管理計劃之后,以其為藍本制定了《挪威綜合管理計劃》(2009),該計劃的頒布實現了海洋空間規劃在挪威北極海域的全覆蓋。隨著塑料污染、海洋垃圾等治理問題的出現,挪威政府于2017年又發布了《挪威海綜合管理計劃的更新》白皮書,對相關內容做了補充和更新。挪威北極海洋空間規劃的實施不僅為挪威創造了更多的經濟和生態效應,同時也為北極海洋空間規劃的開展提供了很好的參考樣板。但目前挪威的北極海洋空間規劃僅側重于對規劃區內部因素的規范與協調,尚未涵蓋與規劃實施效果相關的外部影響因素。

        4.其他相關國家北極海洋空間規劃

        除上述國家外,丹麥和冰島分別通過立法和制定國家戰略的方式,為北極海洋空間規劃提供了法律框架和背景;美國正在實施全面、綜合、基于生態系統的海洋空間規劃與管理工作,范圍包括波弗特、楚科奇和白令海,并計劃在阿拉斯加—北極管理區域內的專屬經濟區海域實施海洋空間規劃,但其規劃進程尚未開始。

        此外,域外國家也積極參與到北極海洋空間的規劃進程中來。歐盟一直是北極海洋空間規劃的有力倡導者,中國、日本、韓國等東亞國家也有望在北極海洋空間規劃進程中發揮更加積極的作用。

        (二)國際層面的北極海洋空間規劃

        1.北極大海洋生態系統的劃定

        大海洋生態系統(Large Marine Ecosystems,LMEs)是指20萬平方公里以上的海洋空間區域,涵蓋了河流盆地、河口、大陸架外緣的沿海地區,或主要沿海水流的向海范圍。2006年北極海洋環境保護工作組(PAME)在綜合考慮北極水文、生產力和營養聯系等生態屬性以及對人類活動評估的基礎上,制定了北極及鄰近海域17個大海洋生態系統工作圖,該圖在當年春季的PAME會議上得到批準。但在工作圖的實際應用中,人們發現2006年所確立的某些生態系統邊界會阻斷臨近自然生態系統間的聯系。例如,楚科奇海和白令海LME之間的邊界被認為阻斷了楚科奇海和白令海北部的自然聯系。因此2012年的修訂版劃界方案為白令海地區增加了一個阿留申群島LME,至此包括巴倫支大海洋生態系統、格陵蘭海大海洋生態系統、挪威海大海洋生態系統、北冰洋中部大海洋生態系統在內的18個北極大海洋生態系統最終得以形成。

        目前,北極大海洋生態系統被認為是具有較高生態意義的北極地理空間劃分,是海洋空間規劃在北極海域的初期實踐,對指導北極海洋空間的規劃工作具有重要意義。首先,大海洋生態系統充分尊重了北極海洋生態系統功能的相對完整性,其邊界的確定有利于突破傳統行政邊界的限制,為海洋空間分區的劃定提供科學依據;其次,基于LMEs的海洋空間規劃以生態系統管護為議題,有助于提高各國政府間優先事項的一致性,促進不同組織、機構間的互助合作,進而引導多元主體從共同的發展戰略出發來解決跨界規劃難題。但在北極大海洋生態系統的具體劃界中,除了對北極生態系統自然屬性以及人類活動的考慮外,規劃邊界的確定還會受到行政區劃與管理權限的影響。如在對2006年大海洋生態系統邊界的修訂過程中,除了新增的阿留申群島LME,其他大部分的實質性調整發生在美國、俄羅斯和加拿大之間的相鄰水域。因此,最終邊界的確定是生態因素與行政因素之間對抗博弈的結果,這也充分暴露出基于生態系統的管理理念在落地實施方面的困難。

        2.北極海洋戰略計劃

        《北極海洋戰略計劃》(Arctic Marine Strategic Plan,AMSP)由北極海洋環境工作組(PAME)與北極理事會成員及其附屬機構和觀察員合作制定,是針對北極治理問題的戰略性多邊規劃政策。2004年北極理事會發布了第一個《北極海洋戰略計劃》,2015年4月,最新版的《2015—2025年北極海洋戰略計劃》在加拿大舉行的第九屆北極理事會部長級會議上被批準。從規劃范圍來講,AMSP涵蓋包括沿海地區、流域以及其他與海洋環境相關的所有北極海洋地區,在指導和規范北極治理活動方面具有重要的戰略價值。從規劃目標來講,該戰略確立了監測和評估北極生態環境、保護北極生態系統、緩解人類活動的累積影響、增強北極居民福祉四項長期戰略目標;在規劃實踐中,AMSP確立了可持續發展原則、預防性原則、污染者付費原則和基于生態系統(EBM)的管理方法,并且根據北極海域的特征進一步明確了在北極實施EBM的原則、需求和機會。AMSP在規范北極國家合作,保護北極海洋和沿海生態系統方面發揮了巨大作用。但該戰略只是以北極國家為代表的利益相關者所共同簽訂的一項多邊協定,具有明顯的軟法弊端,在規范北極海洋開發活動過程中缺乏強制力。此外,該戰略以北極國家利益為核心,尚未將域外國家的北極利益納入到北極發展戰略中,在參與主體、效力發揮、約束力和強制性方面還有待改善。

        二、北極海洋空間規劃面臨的挑戰

        基于當前北極治理的現實需求,海洋空間規劃作為一種綜合性海域管理工具,能有效協調北極海域內生態保護、資源配置、政策協調等問題,但受當前北極治理現狀的影響以及對傳統規劃路徑的依賴,北極海洋空間規劃仍然面臨著諸多挑戰。

        (一)北極海域劃界爭端頻繁,增加了北極海洋空間規劃的不確定性

        北極是國家主權與利益的積聚與沖突之地,北極治理的主要問題在于管轄權及管理部門的分裂化,而管轄權分散的主要原因在于北極地區管轄主體、范圍、制度間的不明確性與分散性。因此,明確規劃主體及規劃范圍是開展北極海洋空間規劃的首要任務。但頻繁的海域劃界爭端給北極海洋空間規劃主體及規劃范圍的確定帶來了極大的阻礙。北極海域的劃界爭端可分為200海里之內的劃界爭端和200海里之外的劃界爭端。200海里以內的劃界爭端主要涉及北極國家間相鄰海域劃界問題。目前俄羅斯與挪威、丹麥與挪威以及加拿大與丹麥間相鄰海域的劃界問題已基本解決,但美國與俄羅斯、加拿大間的劃界問題尚未達成有效協定。此類劃界爭端若不能得到有效解決,對內會直接影響到北極國家管轄范圍內的海洋空間規劃進程,對外會影響到北極國家拓展大陸架外部界限的整體進度,進而間接影響到國際海底區域的海洋空間規劃。200海里以外的劃界爭端,對北極公海海域資源權屬分配及區域制度安排具有重要的規范意義,因此是影響北極公海海洋空間規劃的主要劃界爭端。如果按照《聯合國海洋法公約》關于外大陸架劃界的相關規定,北極國家將陸續拓展其對北極外大陸架的權利主張,北極公海及國際海底面積將不斷縮小,進而直接影響到北極海洋空間規劃邊界的劃定。如俄羅斯在2001年向大陸架界限委員提交的劃界申請案,以及2015年提交的補充修正案均體現了其對北冰洋中央海底區域的劃界訴求。因此,北極外大陸架的劃界結果是厘清北極公海區域海洋空間規劃邊界的重要依據,是平衡北極國家與非北極國家間北極利益的關鍵。空間規劃本身屬于管理類工具,同時又具有很強的政策性,受北極海域劃界爭端的影響,其規劃主體及權責分配尚不明確,給北極海洋空間規劃的制定及管理帶很大的限制。

        (二)基于生態系統的海洋空間規劃的實施困境

        鑒于北極海洋生態系統的敏感性、脆弱性及其影響范圍的廣泛性,實施基于生態系統的海洋空間規劃是實現北極治理良性發展的必要手段。但基于生態系統的海洋空間規劃對整體性、適宜性與參與性的內在要求決定了該理念在實踐上的困難性。首先,在規劃主體方面,基于生態系統的海洋空間規劃將人看作生態系統的一部分,因此北極海洋空間規劃主體在規劃的制定與管理中需進一步克服對傳統規劃理念及路徑的依賴,逐步實現由外部影響者到內在參與者的身份轉變;在規劃機構方面,強調部門間的整合以及規劃機制的統籌協調,對北極海洋空間規劃跨國別、跨部門的機制協調提出了新的挑戰;在規劃邊界的確定方面,需進一步克服行政因素的限制,維護生態系統完整性。但從目前北極海洋空間規劃劃界情況來看,邊界的確定更多的是受到行政區劃與管理權限的影響,對生態系統因素考慮較少。

        (三)泛北極尺度的治理需求與區域性治理機制之間的矛盾突出

        泛北極理念是一種超越北極地區、民族、國家的北極認知,包含意識全球化、主體多元化、部門整合化、制度協調化、議題綜合化等內涵。該理念與“北極命運共同體”理念有著極高的理念契合性與相似性,可以看作是“人類命運共同體”理念在北極區域的適宜性發展。由于特殊的地理位置和氣候條件,北極地區在域外國家的利益博弈中一直處于一種“冰凍”狀態。北極被更多地視作是北極國家的北極,也由此形成了以北極理事會為主的區域性治理機制,并呈現出“域內自理化”和排他性的發展特點。在經濟全球化以及全球變暖趨勢的推動下,北極逐漸進入“解凍”狀態,其航道、能源、地緣戰略價值顯現,北極逐漸成為世界的北極。北極治理實踐也開始展現出泛北極尺度下的國際合作,如2017年,中、俄、美、加等十國共同通過了《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》;北極理事會建立區域極地數據集的嘗試,以及“冰上絲綢之路”建設等,均充分體現了國際社會對泛北極理念的實踐。但北極治理全球化的發展需求,在現實條件下也與當前的區域性北極治理機制存在較大沖突,北極治理的參與各方在治理目的和利益層次上不相統一。上述情況無疑對北極海洋空間規劃的開放性與包容性提出了新的挑戰。

        北極海洋空間規劃屬全球公共產品供給領域,已超越一國政府舉措范疇,需要國家、區域更廣泛的合作與管理,需要包括國際、國家以及公民社會等多層次治理主體的廣泛參與。但目前而言,推動北極海洋空間規劃框架下的國際合作困難重重,一方面來說,由于北極國家的排外情結,北極理事會很難成為一個有效平衡域內外國家共同利益的國際合作平臺,而新平臺的構建也很難超越北極理事會的架構,進而發揮更大的作用;另一方面,現行海洋空間規劃工作的開展大多集中于國家層面,是以國家政府為規劃核心來開展海域管理工作。北極海洋空間規劃屬于跨界規劃,在規劃的制定以及管理過程中,需要面對更為復雜的跨界協同問題。因此,推進北極海洋空間規劃工作的要點之一就是要充分明確泛北極理念在指導未來北極工作中的重要性,但目前以北極理事會為主導的區域性北極治理機制顯然不能滿足這一新的治理需求。

        (四)極地人文特色的保護需要對北極海洋空間規劃提出了更高要求

        在未來海洋空間規劃的制定與執行過程中,一系列經濟開發與規劃活動不僅會對北極原生生態系統造成干擾,還會對極地傳統文化造成不同程度的侵蝕與破壞。因此,充分考慮當前以及未來人類活動對北極生態和傳統文化的累積影響,是北極海洋空間規劃面臨的又一挑戰。在具體的規劃實踐中,加拿大《波弗特海海洋綜合管理計劃》就充分落實了這一原則。隨著北極開發的國際影響不斷擴大,北極開發的利益訴求不斷復雜化,外界干擾對北極傳統文化的侵蝕程度將不斷加大,與此同時,外界沖擊推動著土著居民自我權利意識的覺醒。根據《聯合國人類環境宣言》《保護世界文化和自然遺產公約》等條約規定,原住民享有在安全健康的生態環境中實現自由、全面、可持續發展的權利。因此,北極海洋空間規劃必須充分考慮傳統文化及人文習俗在北極治理中的地位,在規劃中注重對北極人文景觀的保護,維護土著居民的權益,尊重其極地文化,并將之落實到具體規劃中。

        (五)實施北極海洋空間規劃所面臨的技術困境

        實施北極海洋空間規劃所面臨的技術困境主要包括脆弱性生態系統的高標準要求、數據支撐體系不健全以及技術壁壘的限制這三個方面。首先,北極地區擁有豐富的生物及礦產資源,但其依托的生態系統極為脆弱且自我修復能力差。在北極海冰持續消融的背景下,北極海洋空間規劃的首要目標是實現北極海域的可持續發展,但北極生態系統的脆弱性對海洋空間規劃的開展提出了更高的技術要求。其次,海洋空間規劃的制定及管理需要大量的基礎數據以及完整的技術體系作為支撐。但基于北極地區獨特的氣候條件,北極海洋空間規劃在數據獲取和權重確定方面較為困難。目前國際海洋空間規劃已確立的指標體系又難以適應于北極地區,北極海洋空間規劃技術體系的構建面臨較大空白,亟待完善。最后,由于北極地區特殊的戰略價值,各國一直致力于北極話語權的構建,為保持本國在北極爭奪中的科技優勢,各國間關于極地數據的共享以及科技交流非常有限,國家間的這種技術壁壘極大地限制了北極海洋空間規劃的總體技術水平。

        三、推動北極海洋空間規劃的中國參與

        北極海洋空間規劃是實現北極生態、經濟、文化協調可持續發展的綜合性海域管理工具。中國作為北極利益相關國,面對北極海洋空間規劃推進的現實困境,可從宏觀戰略布局與微觀路徑支撐這兩方面出發,為破解北極海洋空間規劃發展困境,推進北極善治,提供中國方案,貢獻中國智慧。

        (一)宏觀層面的戰略舉措

        1.推動“海洋命運共同體”理念的制度化轉變

        北極治理從屬于全球海洋治理,在未來的規劃中要想實現好、解決好規劃海域內資源配置、生態保護、政策協調等問題,必須以公正合理的海洋秩序為依托,才能保證規劃方案的實施力度。“海洋命運共同體”理念是我國為應對全球海洋治理困境提出的中國方案,是對“和諧海洋”理念的繼承和拓展,具有一定的規則屬性。以“海洋命運共同體”為導向,推動構建公正合理的新型海洋秩序,可以從理念傳播與制度構建兩方面出發,為北極海洋空間規劃的推進創造良好的國際海洋秩序。共同的價值理念是規則構建的基礎。一直以來,以海權為核心的西方海洋治理觀一直影響著國際社會的用海理念與行動,逐漸形成了以海洋權益爭奪為核心的用海觀。在新的國際形勢下,西方主導的用海觀已然不能應對海洋治理領域的新挑戰。在此背景下,“海洋命運共同體”理念應運而生。我國應抓住機遇,積極推動“海洋命運共同體”理念的國際化傳播,充分發揮國際媒體的傳播作用,在北極海洋治理中弘揚共同的利益觀、責任觀以及可持續發展觀等價值理念,努力消除國際社會對于“中國威脅論”的恐慌,繼而以“冰上絲綢之路”建設為契機,在實踐中踐行中國的海洋治理理念。在共同理念認識的基礎上,加快理念共識的制度化轉變,以“海洋命運共同體”理念為制度導向,制定和完善跨界海洋空間規劃的相關法律條款、國家管轄范圍外海域開發規程以及海洋生態環境保護制度、海洋劃界爭端解決制度,為全球海洋治理問題的解決以及北極海洋空間規劃的有效實施奠定良好的國際海洋秩序。

        2.構建北極海洋空間規劃國際合作平臺

        國際合作是開展北極海洋空間規劃的內在需求,國際合作平臺的構建則是實現多元共治的現實支撐。在北極海洋生態安全問題上,各國屬于一個命運共同體。北冰洋海域通過化學、物理、生物和人類活動等相互作用與世界其他地區緊密聯系在一起,北極生態系統破壞的后果是全球性的。此外,北極地區能源儲備豐富,蘊含巨大的商業利益,對北極利益的爭奪是促使各個國家爭相參與北極事務的主要原因。北極海洋空間規劃同時涉及北極生態保護、經濟發展等多重因素的綜合協調,這就決定了其多元共治的內在屬性。我國受地緣因素限制,在北極地區沒有主權訴求,對北極海洋空間規劃的參與局限于北極公海區域。按照?聯合國海洋法公約?的相關規定,公海對所有國家開放,各國均享有平等行使各種公海自由的權利。因此,針對于北極公海區域的海洋空間規劃,任何國家沒有“排他性”主張的權利。對海洋空間規劃技術尚未成熟的中國來說,面對復雜的北極海洋空間規劃工作,需要聯合世界各國,整合全球性資金、信息、技術等資源,在政策協調、經濟互補、科技合作的基礎上,協力推進北極公海區域的海洋空間規劃,推動北極的可持續發展。

        2017年3月,聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOCUNESCO)和歐洲委員會海事和漁業局(DGMARE)共同通過了?加快國際海洋空間規劃進程的聯合路線圖?,將跨國界海洋空間規劃確定為未來海洋空間規劃的主要發展方向,并倡導通過建立區域水平的跨國界管理框架等方式來促進跨界海洋空間規劃。2019年“全球海洋空間規劃”項目啟動,旨在優化全球海洋空間規劃。作為北極利益攸關國以及北極理事會的正式觀察員國,我國應積極發揮身份優勢,推動北極理事會框架下北極海洋空間規劃國際合作平臺的構建。首先該平臺應為規劃主體及利益相關方提供一種長期對話交流機會,促進規劃主體間的信息交流;其次,該平臺應加強多元主體間的經濟互補和政策協調;最后,該平臺宜形成統一的制度規則,明確北極海洋空間規劃主體、目標、方案、實施及管理流程等內容,引導利益相關者合理、有序參與規劃制定與管理。同時,我國還應積極助力北極理事會與政府間海洋學委員會等聯合國組織的交流合作,為北極海洋空間規劃的開展獲取更多的國際支持與技術援助。

        3.以“冰上絲綢之路”為切入點,完善北極海洋空間規劃的參與路徑

        “冰上絲綢之路”是目前我國參與北極治理進程中所提出的集開放性、包容性、共同性為一體的綜合性建設項目,能夠有效推動北極治理進程中資金、設備、文化等要素的交流互通,是中國深化北極合作的有力抓手。首先,“冰上絲綢之路”建設能夠通過經貿合作的方式降低域外國家參與北極事務的敏感性,緩解北極地區復雜的地緣政治競爭態勢,為中國參與北極地區的海洋空間規劃創造良好的國際合作環境;其次,以“冰上絲綢之路”為契機,深化極地科考、加強國際間人才交流,可以為北極海洋空間規劃提供技術支持與信息保障;再次,充分發揮“冰上絲綢之路”的開放性國際合作平臺優勢,有助于促進中國與沿線國家間的戰略合作,增強域外國家參與北極治理的區域影響力;最后,隨著“冰上絲綢之路”的深入推進,有助于帶動沿線國家文化互融,并逐步加深中國對極地土著文化的了解,為北極治理的中國參與創造良好的“民意環境”。我國應在后續實踐中,繼續深化“冰上絲綢之路”作為我國參與北極事務的戰略支點作用。

        (二)微觀層面的路徑選擇

        1.發展極地海洋科技

        海洋科技是打開海洋的鑰匙,是認識、開發和保護海洋的主要依托。北極海洋空間規劃的制定、實施與管理需要強大的極地海洋科技為支撐。首先,海洋空間規劃編制前期,需要充分了解規劃海域的水文地質、資源分布及資源承載力等相關信息。北極地區極端的氣候條件對規劃數據的可獲得性、精確性、完整性提出了更高的技術要求。因此,我國應加大對海洋衛星、航空遙感等技術的科學研究與資金投入,提高我國在北極地區的數據檢測和采集能力,為北極海洋空間規劃數據庫的建造貢獻中國力量;其次,應著重提高我國破冰船自主研發能力。北極海洋空間規劃評估與監測離不開對規劃海域的實地勘察,破冰船是在北極海域通行的必備條件。與美國、俄羅斯等國家相比,我國破冰船建造能力有待提高,目前“雪龍2號”是我國唯一一艘自主研發的破冰船。在破冰船等極地技術存在嚴重壁壘的情況下,我國應認真研究國際海事組織頒布的《極地水域船舶作業國際規則》等極地船舶建造要求,本著低耗能、高環保的技術準則,提高我國破冰船的自主研發能力;最后,提高相關船舶設備及探測設備的耐低溫作業能力,以保證相關設備在極寒環境下的精準運行,為北極海洋空間規劃的實施提供堅實的技術支撐。

        2.推進我國海洋空間規劃體系的發展與完善

        北極海洋空間規劃具有明顯的跨地域、跨國別的規劃特征,與傳統的以單一國家為基礎的海洋空間規劃存在較大差異,但就海洋空間規劃的本質而言,都可以看做是海洋管理要素的時空表達,兩者之間在規劃技術、原則、指導理念等方面具有一定的共通性。這表現在:首先,加快基于生態系統的管理理念與我國海洋生態文明建設的融合,可以不斷完善我國海洋空間規劃的理論體系;其次,優化我國的主體功能區布局,建立差別化、精細化的規劃措施和用途管制規則。主體功能區劃是最具中國特色的地理區劃,確定了我國國土空間利用的整體格局,為完善以資源環境、經濟發展、人海和諧為目的的海洋空間規劃提供了指向。北極海洋空間規劃可借鑒我國主體功能區劃法,根據海域的自然屬性及人類活動影響將海域劃分為優先開發區、限制開發區、禁止開發區等不同類型,并針對不同分區的特點制定相應的管理規則;最后,完善我國海洋空間規劃的協同治理機制,形成權責明確的規劃合作關系。不論是國家、區域尺度還是跨國、跨區域尺度下的海洋空間規劃,多元協同是實現海洋空間規劃有效治理的必然要求。推動我國海洋空間規劃主體間的多元協同,有助于提升我國在北極海洋空間規劃的政治協商、經濟合作、機構協調等領域的發言權,進而為北極海洋空間規劃的制定與管理提供中國方案。

        四、結語

        北極海洋空間規劃對于協調海洋空間的發展需求,緩解用海沖突,推動北極治理的良性發展具有重要意義,是實現北極治理的共商、共建、共享的最佳路徑。簡而言之,北極海洋空間規劃是維護北極海洋生態系統可持續發展、完善北極治理的有效工具,而保護北極生態系統和生態環境則是北極海洋空間規劃的主要目標之一。在具體實踐中,還需切實將基于生態系統的規劃理念、泛北極尺度下的多國參與踐行到實處,通過充分發揮國際合作和倡導多元協同共治,來突破當前北極地區的治理壁壘。中國作為北極利益相關國,應積極承擔大國責任,貢獻中國智慧,助力北極海洋空間規劃的未來發展。(注釋略)


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